পাঠ ১৩৯: নির্বাহী, আইনসভা ও বিচার বিভাগের মাধ্যমে জনপ্রশাসনের নিয়ন্ত্রণ

শিখনফল

এই পাঠ শেষে শিক্ষার্থী জনপ্রশাসনের ওপর রাষ্ট্রের তিনটি অঙ্গের নিয়ন্ত্রণের ধারণা ব্যাখ্যা করতে পারবে; নির্বাহী বিভাগের অভ্যন্তরীণ তদারকি, সংসদের আইন প্রণয়ন ও আর্থিক নিয়ন্ত্রণ, সংসদীয় স্থায়ী কমিটি এবং বিচার বিভাগের বিচারিক পর্যালোচনার ভূমিকা বুঝতে পারবে; এবং নিয়ন্ত্রণ, স্বাধীনতা ও জবাবদিহির ভারসাম্য বিশ্লেষণ করতে পারবে।

১. জনপ্রশাসনের ওপর নিয়ন্ত্রণের ধারণা

জনপ্রশাসন রাষ্ট্রের আইন ও নীতি বাস্তবায়ন, জনসেবা প্রদান, সরকারি সম্পদ ব্যবস্থাপনা এবং নাগরিকের অধিকার-সংশ্লিষ্ট সিদ্ধান্ত গ্রহণ করে। প্রশাসনিক ক্ষমতা যাতে আইনসম্মত, দক্ষ, নিরপেক্ষ ও জনস্বার্থমুখী থাকে, সে জন্য বিভিন্ন ধরনের নিয়ন্ত্রণ ও তদারকি প্রয়োজন। নিয়ন্ত্রণ বলতে শুধু শাস্তিমূলক ব্যবস্থা নয়; নীতি নির্ধারণ, নির্দেশনা, বাজেট অনুমোদন, নিরীক্ষা, পর্যালোচনা, অভিযোগ নিষ্পত্তি এবং বেআইনি সিদ্ধান্ত সংশোধনের ব্যবস্থাকেও বোঝায়।

বাংলাদেশের সাংবিধানিক কাঠামোয় নির্বাহী, আইনসভা ও বিচার বিভাগ পৃথক দায়িত্ব পালন করলেও তাদের মধ্যে পারস্পরিক সম্পর্ক ও নিয়ন্ত্রণের ব্যবস্থা রয়েছে। এ ব্যবস্থার উদ্দেশ্য প্রশাসনকে অকার্যকর করা নয়; বরং ক্ষমতার অপব্যবহার রোধ করে বৈধ ও জবাবদিহিমূলক শাসন নিশ্চিত করা।

২. ক্ষমতার বিভাজন ও ভারসাম্য

ক্ষমতার বিভাজন (Separation of Powers) ধারণায় রাষ্ট্রের আইন প্রণয়ন, আইন বাস্তবায়ন এবং আইন ব্যাখ্যা ও বিচার করার দায়িত্ব ভিন্ন অঙ্গের ওপর ন্যস্ত থাকে। আইনসভা আইন প্রণয়ন ও সরকারের জবাবদিহি নিশ্চিত করে; নির্বাহী বিভাগ আইন ও নীতি বাস্তবায়ন করে; বিচার বিভাগ বিরোধ নিষ্পত্তি এবং আইন ও প্রশাসনিক কার্যক্রমের বৈধতা পরীক্ষা করে।

বাংলাদেশে সংসদীয় সরকারব্যবস্থার কারণে নির্বাহী ও আইনসভার মধ্যে ঘনিষ্ঠ সম্পর্ক রয়েছে। মন্ত্রিসভা সংসদের কাছে যৌথভাবে দায়বদ্ধ (সংবিধানের ৫৫(৩) অনুচ্ছেদ)। তাই এখানে ক্ষমতার বিভাজন সম্পূর্ণ বিচ্ছিন্নতা নয়; বরং সাংবিধানিক দায়িত্ব, পারস্পরিক নিয়ন্ত্রণ ও ভারসাম্যের কাঠামো।

৩. নির্বাহী বিভাগের সাংবিধানিক ভূমিকা

সংবিধানের ৪৮ অনুচ্ছেদে রাষ্ট্রপতির সাংবিধানিক অবস্থান এবং ৫৫ অনুচ্ছেদে প্রধানমন্ত্রী ও মন্ত্রিসভার কাঠামো নির্ধারিত হয়েছে। ৫৫(২) অনুচ্ছেদ অনুযায়ী প্রজাতন্ত্রের নির্বাহী ক্ষমতা সংবিধান অনুসারে প্রধানমন্ত্রী কর্তৃক বা তাঁর কর্তৃত্বে প্রয়োগ করা হয়; ৫৫(৩) অনুচ্ছেদে মন্ত্রিসভার সংসদের কাছে যৌথ দায়িত্বশীলতার কথা বলা হয়েছে।

মন্ত্রণালয়, বিভাগ, অধিদপ্তর ও মাঠপর্যায়ের প্রশাসনিক দপ্তর নির্বাহী বিভাগের নীতি ও সিদ্ধান্ত বাস্তবায়ন করে। মন্ত্রী রাজনৈতিক ও নীতিগত নেতৃত্ব দেন; সচিব ও অন্যান্য কর্মকর্তা আইন, বিধি এবং সরকারি কার্যবণ্টন অনুযায়ী প্রশাসনিক কাজ পরিচালনা করেন। দায়িত্ব ও ক্ষমতা নির্ধারণে সংবিধান, আইন, Rules of Business এবং Allocation of Business-সংক্রান্ত বিধান গুরুত্বপূর্ণ।

৪. নির্বাহী বিভাগের মাধ্যমে প্রশাসনিক নিয়ন্ত্রণ

নির্বাহী বিভাগের নিয়ন্ত্রণ সাধারণত প্রশাসনিক শৃঙ্খল, নীতিগত নির্দেশনা, কাজের বণ্টন, কর্মসম্পাদন মূল্যায়ন, বাজেট ব্যবস্থাপনা, পরিদর্শন, অভ্যন্তরীণ নিরীক্ষা এবং বিভাগীয় ব্যবস্থা গ্রহণের মাধ্যমে কার্যকর হয়। মন্ত্রণালয় অধীন দপ্তরগুলোর কাজের অগ্রগতি পর্যালোচনা করে; অধিদপ্তর ও মাঠ প্রশাসন নিজ নিজ এখতিয়ারে সিদ্ধান্ত বাস্তবায়ন করে।

কোনো কর্মকর্তা আইনবহির্ভূত নির্দেশ পালন করতে পারেন না। ঊর্ধ্বতন কর্তৃপক্ষের নির্দেশও সংবিধান, আইন ও বিধির অধীন। নির্বাহী নিয়ন্ত্রণের লক্ষ্য হলো নীতির সামঞ্জস্য, সেবার মান, সময়ানুবর্তিতা ও প্রশাসনিক দক্ষতা নিশ্চিত করা; ব্যক্তিগত বা দলীয় স্বার্থে ক্ষমতা প্রয়োগ নয়।

৫. নির্বাহী জবাবদিহির উপায় ও সীমাবদ্ধতা

অভ্যন্তরীণ প্রতিবেদন, মন্ত্রণালয়ের পরিদর্শন, অভিযোগ প্রতিকার, কর্মসম্পাদন চুক্তি, আর্থিক নিয়ন্ত্রণ, বিভাগীয় তদন্ত এবং শৃঙ্খলামূলক ব্যবস্থা নির্বাহী জবাবদিহির উপায়। নাগরিক সনদ, তথ্য প্রকাশ ও ডিজিটাল সেবা পর্যবেক্ষণও প্রশাসনের কাজকে পরিমাপযোগ্য করে।

তবে নির্বাহী বিভাগ নিজের কাজের মূল্যায়ন করলে স্বার্থের সংঘাত বা আত্মরক্ষার ঝুঁকি তৈরি হতে পারে। তাই অভ্যন্তরীণ নিয়ন্ত্রণের পাশাপাশি সংসদীয় তদারকি, স্বাধীন নিরীক্ষা, বিচারিক পর্যালোচনা এবং নাগরিকের অভিযোগ জানানোর সুযোগ থাকা জরুরি।

৬. আইনসভার মাধ্যমে জনপ্রশাসনের নিয়ন্ত্রণ

জাতীয় সংসদ আইন প্রণয়ন, সরকারি নীতি নিয়ে আলোচনা, মন্ত্রীদের কাছে প্রশ্ন, বাজেট ও সরকারি ব্যয়ের অনুমোদন এবং সংসদীয় কমিটির মাধ্যমে প্রশাসনের জবাবদিহি নিশ্চিত করে। আইনসভা প্রশাসনের ক্ষমতা ও দায়িত্বের আইনি ভিত্তি নির্ধারণ করে এবং প্রয়োজনে আইন সংশোধন বা নতুন আইন প্রণয়ন করতে পারে।

সংসদীয় প্রশ্নোত্তর, আলোচনা, প্রস্তাব, নোটিশ এবং মন্ত্রণালয়-সম্পর্কিত স্থায়ী কমিটির অনুসন্ধান প্রশাসনের কাজের ওপর নজরদারি বাড়ায়। সংসদীয় নিয়ন্ত্রণের কার্যকারিতা নির্ভর করে সংসদ সদস্যদের তথ্যপ্রাপ্তি, কমিটির নিয়মিত কাজ, সুপারিশ বাস্তবায়ন এবং রাজনৈতিক সদিচ্ছার ওপর।

৭. সংবিধানের ৭৬ অনুচ্ছেদ ও সংসদীয় স্থায়ী কমিটি

সংবিধানের ৭৬ অনুচ্ছেদে সংসদের স্থায়ী কমিটি গঠনের বিধান রয়েছে। এর মধ্যে সরকারি হিসাব কমিটি (Public Accounts Committee—PAC), বিশেষাধিকার কমিটি এবং সংসদের কার্যপ্রণালি বিধি অনুযায়ী অন্যান্য কমিটি অন্তর্ভুক্ত। সংসদীয় কমিটি খসড়া বিল পরীক্ষা, আইন বাস্তবায়ন পর্যালোচনা এবং সংসদ কর্তৃক গুরুত্বপূর্ণ বলে প্রেরিত বিষয়ে কোনো মন্ত্রণালয়ের কার্যক্রম বা প্রশাসন অনুসন্ধান করতে পারে।

কমিটি সংশ্লিষ্ট মন্ত্রণালয়ের অনুমোদিত প্রতিনিধির মাধ্যমে তথ্য চাইতে এবং প্রশ্নের উত্তর নিতে পারে। সংবিধানের ৭৬(৩) অনুচ্ছেদ অনুসারে আইন দ্বারা কমিটিকে সাক্ষী হাজির করা, শপথে পরীক্ষা করা এবং নথি তলবের ক্ষমতাও দেওয়া যেতে পারে। সংসদীয় কমিটি তাই আইনসভা ও প্রশাসনের মধ্যে কার্যকর তদারকি-সেতু।

৮. সরকারি হিসাব কমিটি (PAC) ও আর্থিক জবাবদিহি

সরকারি হিসাব কমিটি সংসদীয় আর্থিক তদারকির একটি গুরুত্বপূর্ণ কমিটি। মহা হিসাব-নিরীক্ষক ও নিয়ন্ত্রকের (CAG) নিরীক্ষা প্রতিবেদন এবং সরকারি হিসাব পর্যালোচনা করে সরকারি অর্থ অনুমোদিত উদ্দেশ্যে ও নিয়ম মেনে ব্যয় হয়েছে কি না, তা পরীক্ষা করা এর অন্যতম প্রধান কাজ। অনিয়ম বা ঘাটতি পাওয়া গেলে কমিটি সংশোধনমূলক সুপারিশসহ সংসদে প্রতিবেদন দিতে পারে।

কমিটির কাজের ভিত্তি সংবিধানের ৭৬ অনুচ্ছেদ এবং সংসদের কার্যপ্রণালি বিধি। PAC নিজে সাধারণ আদালতের মতো ফৌজদারি দণ্ড দেয় না; বরং হিসাব পরীক্ষা, সংশ্লিষ্ট কর্মকর্তার ব্যাখ্যা গ্রহণ এবং সংসদীয় সুপারিশের মাধ্যমে আর্থিক জবাবদিহি শক্তিশালী করে।

৯. বাজেট অনুমোদন ও সংসদের আর্থিক নিয়ন্ত্রণ

সংবিধানের ৮৭ অনুচ্ছেদে প্রতি অর্থবছরের আনুমানিক আয়-ব্যয়ের বিবরণী বা Annual Financial Statement সংসদে উপস্থাপনের কথা বলা হয়েছে। ৮৯ অনুচ্ছেদ অনুযায়ী সংযুক্ত তহবিলের ওপর ধার্য ব্যয় আলোচনা করা গেলেও তা ভোটে দেওয়া হয় না; অন্যান্য ব্যয় অনুদানের দাবির (Demands for Grants) মাধ্যমে সংসদে পেশ হয় এবং সংসদ তা মঞ্জুর, প্রত্যাখ্যান বা নির্দিষ্ট পরিমাণে কমাতে পারে।

৯০ অনুচ্ছেদে Appropriation Act বা বরাদ্দ আইন প্রণয়নের বিধান রয়েছে, যার মাধ্যমে সংযুক্ত তহবিল থেকে অর্থ উত্তোলনের আইনগত অনুমোদন দেওয়া হয়। ফলে সংসদ শুধু নীতি নিয়ে আলোচনা করে না; সরকারি অর্থ কোন খাতে ও কত পরিমাণ ব্যয় হবে, সে বিষয়েও সাংবিধানিক নিয়ন্ত্রণ প্রয়োগ করে।

১০. মহা হিসাব-নিরীক্ষক ও নিয়ন্ত্রক (CAG)-এর ভূমিকা

সংবিধানের ১২৭–১৩২ অনুচ্ছেদে মহা হিসাব-নিরীক্ষক ও নিয়ন্ত্রক পদ ও দায়িত্বের কাঠামো রয়েছে। ১২৮(১) অনুচ্ছেদ অনুযায়ী প্রজাতন্ত্রের সরকারি হিসাব, আদালত এবং সরকারি কর্তৃপক্ষ ও কর্মকর্তাদের হিসাব নিরীক্ষা ও প্রতিবেদন করার দায়িত্ব CAG-এর। নিরীক্ষার জন্য সংশ্লিষ্ট নথি, হিসাববই, ভাউচার ও সরকারি সম্পদে প্রবেশাধিকারও সংবিধানে স্বীকৃত।

CAG-এর নিরীক্ষা প্রতিবেদন সংসদীয় আর্থিক তদারকির ভিত্তি তৈরি করে; PAC এসব প্রতিবেদন পরীক্ষা করে। CAG-এর নিরীক্ষা কাজের সময় অন্য ব্যক্তি বা কর্তৃপক্ষের নির্দেশ বা নিয়ন্ত্রণে না থাকার নিশ্চয়তা ১২৮(৪) অনুচ্ছেদে রয়েছে। অর্থাৎ স্বাধীন নিরীক্ষা ও সংসদীয় পর্যালোচনা পরস্পর-সম্পূরক।

১১. বিচার বিভাগের মাধ্যমে প্রশাসনিক নিয়ন্ত্রণ

বিচার বিভাগ প্রশাসনিক সিদ্ধান্ত ও কার্যক্রমের আইনগত বৈধতা পরীক্ষা করে। কোনো সরকারি কর্তৃপক্ষ ক্ষমতার সীমা অতিক্রম করলে, আইনগত দায়িত্ব পালন না করলে, প্রাকৃতিক ন্যায়বিচারের নীতি লঙ্ঘন করলে বা মৌলিক অধিকার ক্ষুণ্ন করলে উপযুক্ত ক্ষেত্রে আদালতের দ্বারস্থ হওয়া যায়। এ ব্যবস্থাকে বিচারিক পর্যালোচনা (Judicial Review) বলা হয়।

বিচারিক নিয়ন্ত্রণ প্রশাসনের দৈনন্দিন নীতি নির্ধারণের বিকল্প নয়। আদালতের প্রধান কাজ হলো সংশ্লিষ্ট সিদ্ধান্ত আইনসম্মত কি না, ক্ষমতা যথাযথভাবে প্রয়োগ হয়েছে কি না এবং নাগরিকের অধিকার রক্ষা হয়েছে কি না তা পরীক্ষা করা। আইনসঙ্গত প্রশাসনিক বিবেচনার জায়গায় আদালত সাধারণত নিজস্ব পছন্দের নীতি বসায় না।

১২. সংবিধানের ১০২ অনুচ্ছেদ ও রিট এখতিয়ার

সংবিধানের ১০২ অনুচ্ছেদে হাইকোর্ট বিভাগের নির্দিষ্ট আদেশ ও নির্দেশ দেওয়ার ক্ষমতা রয়েছে। ১০২(১) অনুচ্ছেদে তৃতীয় ভাগে বর্ণিত মৌলিক অধিকার বলবৎ করার জন্য সংক্ষুব্ধ ব্যক্তির আবেদনে উপযুক্ত আদেশ বা নির্দেশ দেওয়ার বিধান আছে। ১০২(২) অনুচ্ছেদে, আইনে সমান কার্যকর অন্য প্রতিকার না থাকলে, প্রজাতন্ত্র বা স্থানীয় কর্তৃপক্ষের কার্যাবলির সঙ্গে সংশ্লিষ্ট ব্যক্তিকে আইনবহির্ভূত কাজ থেকে বিরত রাখা বা আইনগত কর্তব্য পালনে নির্দেশ দেওয়ার মতো প্রতিকারের সুযোগ রয়েছে।

রিটের পরিচিত ধরনগুলোর মধ্যে Mandamus (কর্তব্য পালনের নির্দেশ), Certiorari (বেআইনি আদেশ/কার্যক্রম বাতিল), Prohibition (এখতিয়ারবহির্ভূত কার্যক্রম বন্ধ), Habeas Corpus (অবৈধ আটক থেকে মুক্তির নির্দেশ) এবং Quo Warranto (কোনো পদে থাকার আইনগত কর্তৃত্ব যাচাই) উল্লেখযোগ্য। প্রতিটি রিটের নির্দিষ্ট শর্ত ও প্রয়োগক্ষেত্র রয়েছে; সব প্রশাসনিক অসন্তোষ রিটের কারণ হয় না।

১৩. বিচার বিভাগের অন্যান্য সাংবিধানিক ক্ষমতা

সংবিধানের ১০৯ অনুচ্ছেদে হাইকোর্ট বিভাগের অধস্তন আদালত ও ট্রাইব্যুনালের ওপর তত্ত্বাবধান ও নিয়ন্ত্রণের কথা বলা হয়েছে। ১১১ অনুচ্ছেদে সুপ্রিম কোর্টের ঘোষিত আইনের বাধ্যতামূলক প্রভাব নির্ধারিত: আপিল বিভাগের ঘোষিত আইন হাইকোর্ট বিভাগের জন্য বাধ্যতামূলক এবং সুপ্রিম কোর্টের যেকোনো বিভাগের ঘোষিত আইন অধস্তন আদালতের জন্য বাধ্যতামূলক।

১১২ অনুচ্ছেদ অনুযায়ী প্রজাতন্ত্রের সব নির্বাহী ও বিচারিক কর্তৃপক্ষ সুপ্রিম কোর্টের সহায়তায় কাজ করবে। এসব বিধান বিচার বিভাগের কর্তৃত্ব ও আইনের শাসনকে শক্তিশালী করে। প্রশাসনিক সিদ্ধান্তে আদালতের রায় প্রযোজ্য হলে সংশ্লিষ্ট কর্তৃপক্ষকে তা মানতে হয়।

১৪. প্রশাসনিক ট্রাইব্যুনাল ও বিকল্প প্রতিকার

সরকারি চাকরি-সংক্রান্ত নির্দিষ্ট বিরোধ নিষ্পত্তির জন্য প্রশাসনিক ট্রাইব্যুনাল ব্যবস্থার বিধান রয়েছে। সংবিধানের ১১৭ অনুচ্ছেদ প্রশাসনিক ট্রাইব্যুনাল প্রতিষ্ঠার সাংবিধানিক ভিত্তি দেয়; প্রশাসনিক ট্রাইব্যুনাল আইন, ১৯৮০ এর এখতিয়ার ও কার্যপ্রণালি নির্ধারণ করে। চাকরির শর্ত, পদোন্নতি, শৃঙ্খলামূলক ব্যবস্থা বা সংশ্লিষ্ট বিষয়ে কোন প্রতিকার প্রযোজ্য হবে তা মামলার ধরন ও আইনের ওপর নির্ভর করে।

বিকল্প প্রতিকার থাকলে তা আগে ব্যবহার করতে হবে কি না, আদালতের এখতিয়ার আছে কি না এবং রিট গ্রহণযোগ্য কি না—এসব প্রশ্ন প্রযোজ্য আইন ও বিচারিক সিদ্ধান্ত অনুসারে নির্ধারিত হয়। প্রশাসনিক আপিল, বিভাগীয় প্রতিকার, ট্রাইব্যুনাল এবং সাংবিধানিক রিট একে অপরের বিকল্প হিসেবে সব ক্ষেত্রে ব্যবহারযোগ্য নয়।

১৫. তিন বিভাগের নিয়ন্ত্রণের তুলনা ও সীমাবদ্ধতা

• নির্বাহী বিভাগ: নীতি বাস্তবায়ন, প্রশাসনিক নির্দেশনা, তদারকি, কর্মসম্পাদন মূল্যায়ন ও বিভাগীয় ব্যবস্থা।
• আইনসভা: আইন প্রণয়ন, প্রশ্নোত্তর, সংসদীয় কমিটি, বাজেট অনুমোদন ও নিরীক্ষা প্রতিবেদন পর্যালোচনা।
• বিচার বিভাগ: আইনগত বৈধতা পরীক্ষা, মৌলিক অধিকার সুরক্ষা, রিট ও বিচারিক পর্যালোচনা।

তিন ব্যবস্থারই সীমা আছে। নির্বাহী বিভাগ রাজনৈতিক বা আমলাতান্ত্রিক পক্ষপাতের ঝুঁকিতে পড়তে পারে; সংসদীয় তদারকি দলীয় সংখ্যাগরিষ্ঠতা, সময় ও তথ্যের ঘাটতিতে দুর্বল হতে পারে; আদালতের প্রতিকার মামলা, প্রমাণ, এখতিয়ার ও বিচারপ্রক্রিয়ার সীমার মধ্যে পরিচালিত হয়। কার্যকর শাসনের জন্য তিন অঙ্গের নিজ নিজ সাংবিধানিক দায়িত্ব পালনের পাশাপাশি স্বাধীন নিরীক্ষা, তথ্যপ্রাপ্তি ও নাগরিক অংশগ্রহণ প্রয়োজন।

১৬. পরীক্ষার জন্য গুরুত্বপূর্ণ সারাংশ

• জনপ্রশাসনের নিয়ন্ত্রণের উদ্দেশ্য হলো আইনসম্মততা, দক্ষতা ও জবাবদিহি নিশ্চিত করা।
• সংবিধানের ৫৫(৩) অনুচ্ছেদে মন্ত্রিসভার সংসদের কাছে যৌথ দায়িত্বশীলতা নির্ধারিত।
• ৭৬ অনুচ্ছেদ সংসদীয় স্থায়ী কমিটির সাংবিধানিক ভিত্তি।
• ৮৭, ৮৯ ও ৯০ অনুচ্ছেদ বার্ষিক বাজেট, অনুদানের দাবি ও বরাদ্দ আইনের সঙ্গে সম্পর্কিত।
• ১২৮ অনুচ্ছেদে CAG-এর সরকারি হিসাব নিরীক্ষার দায়িত্ব নির্ধারিত।
• ১০২ অনুচ্ছেদ হাইকোর্ট বিভাগের রিট ও নির্দেশ প্রদানের এখতিয়ারের ভিত্তি।
• ১০৯ অনুচ্ছেদে অধস্তন আদালত ও ট্রাইব্যুনালের ওপর হাইকোর্ট বিভাগের তত্ত্বাবধান রয়েছে।
• ১১১ অনুচ্ছেদ সুপ্রিম কোর্টের ঘোষিত আইনের বাধ্যতামূলক প্রভাব নির্ধারণ করে।
• ১১২ অনুচ্ছেদে সব নির্বাহী ও বিচারিক কর্তৃপক্ষকে সুপ্রিম কোর্টের সহায়তায় কাজ করতে বলা হয়েছে।
• প্রশাসনিক নিয়ন্ত্রণ মানে প্রশাসনের বৈধ ও পেশাগত স্বাধীনতা বিলোপ করা নয়।

অনুশীলনী: বহুনির্বাচনি প্রশ্ন (১৫টি)